全国人大环境与资源保护委员会调研室副主任 薛惠锋

    矿产资源是经济社会可持续发展战略实施的资源保证，但长期以来受市场利益的驱动，加上制度保障不力和人们认识不足，矿产资源的开发造成我国生态破坏和环境污染，成为制约我国经济社会发展的重要要素。文章论述了我国矿产资源开发带来的生态问题，对现行生态补偿措施进行了评价，并提出了通过国家宏观调控和经济行政法律等措施对我国矿产资源进行生态补偿。 
 
    一、我国矿产资源开发带来的生态问题  
    长期以来，由于我们受市场利益的驱动，对矿产资源保护认识不足，对环境和生态保护重视不够，从而形成了矿产工业粗放经营的经济增长模式，尤其是对矿产开发采取了“大、中、小型矿并举，国家、集体、个人一起上”的方针，导致乡镇、个体矿迅猛发展，而这些小矿大多布局不合理，设备简陋陈旧，技术力量薄弱，环保措施不到位，其回采率远远低于国家标准，这种“掠夺式”的乱采、滥挖使宝贵的资源遭到严重浪费，并且造成当地的生态破坏和环境污染，成为制约我国经济社会可持续发展的重要因素。 
    （一）采空塌陷等地质灾害加剧生态恶化 
    多年来，煤炭等矿产资源的开采造成采空地面塌陷、地裂缝、滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害，造成我国东部平原矿区土地大面积积水受淹或盐渍化，使西部矿区土地流失和土地荒漠化加剧。 
    一是土地荒漠化进一步加剧。由于矿物能源在开采过程中，一直遵循“地上服从地下”的原则，加之过去重生产、不重保护与恢复，致使大面积原生植被遭到破坏。 
    二是草原退化、沙化、盐碱化日趋严重。矿区开发过程中，修建公路、埋设各种管线，挖掘引水渠，建设厂矿等，占据了大面积草原，加上因之产生的土地荒漠化的侵蚀，使得草原面积减少退化，而且草原“三化”的趋势仍在继续。 
    三是林地面积小，布局和树种结构不合理。由于矿区开采引起的沙化土地、盐碱化土地面积较大，造林难度大，成本高，造成结构不合理和分布不均衡，使防护效益发生区域性中断，降低了森林的涵养水源、调节气候等生态功能，造成矿区扬沙和浮尘天气明显的增多。 
    四是湿地面积萎缩，生物多样性遭到破坏。由于矿区的深度开发，范围不断向外延伸，大量的湿地被开发利用。随着矿物化工的发展，污染排放物加剧，打井过程中产生化学泥浆和洗井废水使得许多湿地变成了泥浆池、排污池、废水排放池等。土壤、植被及湿地水体的大面积污染，使得生物多样性遭到破坏，野生动植物种类和数量在逐渐减少。 
    （二）矿井排（突）水破坏矿山地下水均衡 
    煤炭等矿产开采造成采空塌陷外，还危及地下水资源，加剧缺水地区的供水紧张。据调查，全国重点矿区中有一半多缺水，将近一半严重缺水。随着煤炭开采强度和延伸速度的不断加大提高，可能导致地面沉降和地面塌陷，矿区地下水位大面积下降，使缺水地区供水更为紧张，以致影响当地居民的生产和生活。另一方面，大量地下水资源因地层破坏而渗漏矿井并被排出，对矿区周边环境形成新的污染。 
    （三） 开采产生的废水废气废渣导致矿山生态环境污染 
    因煤炭等矿物开采形成的SO2、CO2、CO等废气，排放的矿渣和污染的废水从天空到地下立体的严重污染环境并直接损害周围居民的身体健康。 
    上述问题的存在，不仅影响矿业经济的健康发展，而且还危害社会稳定和人民生命财产安全，制约了我国经济社会的可持续发展，所以必须采取综合措施进行保护和治理。 
 
    二、国内矿产资源开发的生态补偿现行手段及评价 
    （一）矿产资源开发生态补偿的国内有关法律政策 
    1986年3月颁布的《中华人民共和国矿产资源法》，这是一部有关管理、勘查、保护、开发、利用矿产资源的基本法律，使矿产资源受到了法律的保护。《矿产资源法》及其《实施细则》、《矿产资源补偿费征收管理规定》规定有矿产资源的勘探费、开采费，矿产资源补偿费；在一些地方立法中还规定有环境资源补偿费或生态环境补偿费、海域使用费等。 
    1996年8月，《国务院关于环境保护若干问题的决定》指出，要建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制。 
    2000年国务院颁布《生态环境保护纲要》和2003年颁布的促进西部开发建设的重要政策文件都明确提出要建立我国的生态保护补偿机制。纲要指出：“坚持谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁使用谁付费制度。要明确生态环境保护的权、责、利，充分运用法律、经济、行政和技术手段保护生态环境。”通过建立生态环境补偿费，为生态建设和生态保护筹集到充足的资金，以促进我国生态保护产业的进一步发展。 
    2005年8月，《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》提出探索建立矿山生态环境恢复机制。要求地方各级人民政府应对本地矿区生态环境进行监督管理，明确治理责任，保证治理资金和治理措施落实到位。新建和已投产生产矿山企业要制订矿山生态环境保护与综合治理方案，报经主管部门审批后实施。对废弃矿山和老矿山的生态环境恢复与治理，按照“谁投资、谁受益”的原则，积极探索通过市场机制多渠道融资方式，加快治理与恢复的进程。财政部、国土资源部等部门应尽快制订矿山生态环境恢复的经济政策，积极推进矿山生态环境恢复保证金制度等生态环境恢复补偿机制。 
    2006年1月，《国务院关于加强地质工作的决定》提出，强化地质灾害和地质环境调查监测。实施地质环境保障工程，全面提高地质灾害防治和地质环境保护水平。完善全国地下水监测网络，加强地下水动态调查评价和过量开采与污染的监测。尽快完成重点地区地质灾害普查，建立健全群专结合的地质灾害防治体系。开展基础设施建设、城镇建设以及乡村建设前期地质勘查，搞好重大工程的地质基础工作。强化地质灾害易发区工程建设和城镇规划地质灾害危险性评估。全面推进农业地质、城市地质、矿山环境地质调查工作。 
    我国环境与资源立法中各种名类不同的资源环境管理、保护、治理的收费（税务部门征收的资源税，资源产业管理部门的收费，某些地区环境保护主管部门试行征收的生态环境补偿费）也不同程度地反映着生态补偿的性质。 
    （二）国内生态补偿措施的评价 
    上述各种政策措施对于遏制自然资源开发造成的生态破坏和环境污染，筹集环境保护资金起到了一定作用，但还存在着一些不尽如人意的问题。 
    1、现行法律政策的问题 
    ①收费名目多，缺少协调。各个部门与自然资源开发有关的收费名目繁多，有的相互之间重复，有的缺乏法律依据，没有得到明确的授权，这就削弱了国家作为自然环境资源所有者代表实现其价值的权威性，影响了这一手段的效果。 
    ②缺少科学依据，激励作用不强。没有根据自然环境资源的价值以及开发活动的损失为基础制定收费费率，标准偏低，从而难以刺激开发者珍惜自然资源，保护生态环境。 
    ③手段单调。如上所述，运用的经济手段绝大部分为征收税费这一种，而其他经济手段则运用甚少。二是现行税制中目前只有少量的税收措施零散地存在于增值税、消费税等税种中。针对生态环保的主体税种不到位，相关的税收措施也比较少，并且规定过粗，这些税种设计之初对生态环保考虑得很不充分，缺乏系统性和前瞻性。资源和环境问题涉及到社会经济生活的各个方面，关系到未来，需要从多个角度进行调节。 
    ④资金挪用严重。既然收取的费用是自然环境资源价值的体现，是自然资源产品成本的一部分，那么，为了维护自然环境资源的再生产，这些费用必须再投入到自然环境资源的恢复、保护与增殖项目中去，但被挪作它用的现象却时有发生。个别地方违反国家有关规定，弄虚作假，挪用环保专项资金，用于办公用房的租赁、改造、建设，以及参与非法高息吸存和投资典当行，造成了严重损失和浪费。挪用的另一个表现形式，也是最普遍、最不被人注意的形式是，根据管辖权限收费，安排使用。这就造成位于一地的开发者向在另一地的管辖者交费，这样，当地自然环境资源的破坏就不能得到补偿，这部分价值实际是被挪到别处使用了。 
    ⑤在我国现行的环保政策法规中，缺乏针对矿山环境保护特点的法律法规和技术标准，不利于矿山环境保护和治理向纵深发展。而《矿产资源法》只是规定开采矿产资源必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿税，而对开采造成的生态破坏和环境补偿没有明文规定，成为现行法律体系的一个“盲区”。因此，矿区生态环境的保护与治理必须纳入法制化轨道，这既是市场经济的要求，也是世界发展的潮流。 
    2、国内职能部门政策执行问题 
    ①基层矿政管理不到位或缺失。一些地方领导、矿业权人和基层群众矿业法制观念淡薄，矿产资源国家所有观念和有效保护、合理开发利用矿产资源意识还有待提高。加之受经济利益驱动，一些地方政府片面强调经济发展，忽视生态环境保护和治理，缺乏大局意识和整体观念，缺乏统一规划和政策引导，一些矿业权人或业主急功近利，加剧了矿产资源浪费和矿山生态环境破坏等现象。 
    首先，一些地方为了追求经济增长速度心切，不惜以牺牲环境为代价，降低生态环保门槛，或矿产资源开采项目未经环境影响评价就上马建设，或环境评估报告流于形式。 
    其次，一些地方政绩压倒民生。为了政绩，许多地方挖空心思，通过给予企业“超国民待遇”来吸引投资，追求经济的增长，一些矿产资源开发项目本不可或缺的环境评估因此变成了招商引资的优厚筹码。 
再次，矿产资源国家所有，但地方生态管理部门隶属于地方、受制于地方使得它们很难有所作为。由于这些地方更重视经济利益，领导及直属单位都有相关任务，导致环保等生态管理部门难以执法。 
    还有一些“有心无力”的生态保护部门连“心”也丢了，有的甚至参与到这种“猫帮老鼠”的游戏中去，与地方政府、排污矿山企业共创“多赢”局面。当环保精神被践踏，生态被恶化，真正受损的无疑是公益与民主。 
    ②矿山生态管理职责交叉，缺乏明确的分工。矿山生态保护与治理工作涉及国土资源、环保、农业、林业等多个部门的管理职能，由于职责交叉，缺乏明确的规定，在监督管理、整治项目、资金投入上形不成合力，影响矿山环境恢复治理工作的开展，矿山环境恢复治理效果也不明显。 
 
    三、矿产资源生态建设与补偿的手段 
    由于补偿是利益差别的整合器，可以改变成本收益的时空、动态关系，促使有害行为的外部不经济性内在化，激励有益行为的社会化并得到回报，国内应尽快建立以市场调节为手段，以法律保障为前提的生态补偿机制。从构建社会主义和谐、促进社会公平正义的角度来看：要妥善协调东西部、矿产资源生产区与使用区的利益分配关系，国家应下大决心建立生态环境补偿机制，承认生态环境价值。 
   （一）应用宏观调控手段进行矿产资源管理和生态补偿 
    1、从源头上抓起，从矿产资源开采项目的立项、设计、建设之始就应做好生态环境保护工作，减轻矿业开发活动对生态环境的破坏。禁止批准对生态环境产生不可逆转性破坏的矿产开发项目。禁止在自然保护区和生态脆弱区开采矿产资源。限制在人口密集区、环境敏感区开采矿产资源。对新上的矿产开发项目，矿山基建时环境保护的设施、环境问题的预防工程必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，坚决杜绝“先污染，后治理”项目的上马。 
    2、要加大对现有矿山企业的监督管理力度，监督矿山企业依法履行环境保护、土地复垦等义务。应当建立矿山环境破坏监测、报告和监管制度，对违反法律、法规和有关政策规定，造成地质破坏和环境污染的，要依法查处，责令限期整改、达标；逾期不能达标的，实行限产或者关闭。 
    3、建立多元化的生态补偿资金投资和保障机制。 
    要切实贯彻“预防为主、防治结合、综合治理”的方针，建立多元化、多渠道的矿山生态恢复治理的投资体制，严格执行矿山生态治理恢复备用金制度，构建矿业开发与环境保护同步双赢的良好局面，提高矿山企业等行业对矿山环境保护和恢复治理的自觉性、积极性和主动性，促进环境友好型社会建设。 
    多元化生态资金保障措施是指生态环境建设要在坚持“破坏者恢复、使用者付费、受益者补偿”的原则下，通过多种方式筹集生态环境建设资金，既要依靠国家投资，因为生态建设属于公益事业，国家应投入一定的资金确保生态重点建设项目的实施。也要依靠其他渠道多方筹集，包括：实行矿产资源有偿使用，矿产资源开发利用收取矿产资源费，用于自然资源的养护、更新与恢复；建立生态环境补偿机制；开展对外交流，引进外资；广泛动员全社会的力量共同参与，企业负责解决自己造成的环境污染与生态破坏问题，不允许转嫁给社会，地方政府负责基础设施建设，设施运营费由收益者合理负担。将征收的部分税费集中起来，成立矿产资源保护专项基金，资助自然资源的恢复与保护，替代资源的开发，以及自然资源的综合利用等工作，促进生态环境保护产业的发展，像经营普通商品一样经营自然环境资源这一特殊商品，使其不仅能维持简单再生产，还能进行扩大再生产。　 
    （二）应用经济手段进行矿产资源管理和生态补偿 
    1、建立科学的矿山地质生态影响评价制度。应结合各地的地质条件、采矿方式、采矿强度和形成地质灾害的特点等内容，组织地质生态专家，不断修改矿山地质生态影响评价技术要求，尽快制定和完善自然资源开发项目的生态环境影响评价规范，应对自然资源的价值、开发活动的效益及其生态环境破坏损失作全面估算，并进行比较，为矿产资源项目决策提供依据，为项目成立后所要征收的资源税费和生态环境税费的确定提供依据。 
    2、逐步把各种矿产资源直接投入市场，资源价格因素中考虑生态补偿费用，并形成与其他商品的合理比价，最终建立一个可持续的矿产资源价格体系，主要解决的问题有：调整矿产资源的价格，逐步与世界矿物品价格市场接轨；根据不同的地区和质量，考虑资源的生态属性，实行差别价格政策，鼓励节约，提高资源的使用效率；有关部门组织专家对我国主要矿产资源的基准价值量进行评估，为管理和决策服务。 
    3、构建矿产资源开发的生态环境税费体系。从生态保护角度看，经济手段所要影响的主要是边际环境成本MEC和边际耗竭成本MUC两个部分。MEC部分由两部分组成，一部分是环境污染损失，通过排污费收取；一部分是生态破坏损失，要求国家有关部门出台相关政策通过生态补偿费收取，这便构成了自然资源开发的生态环境税费体系，由环境生态保护主管部门负责征收。MUC部分，以及部分属于边际生产成本MPC的公共部分，则构成了自然资源开发的资源税费体系，可由资源产业管理部门负责征收。所以国家在环境税费政策方面，通过对开发、使用环境资源的单位和个人按其对环境资源的开发利用程度或产生的污染情况征收税费，促使开发利用者节约资源，减少污染排放，重视生态保护。要着重解决的问题是：继续完善现行的排污收费制度，逐步提高现行排污收费标准、扩大收费范围，切实做到污染者必须付费，重污染者必须多交费；逐步把有关资源部门现有的资源补偿收费纳入资源税范围，逐步出台并实施矿产资源税等税种，以规范税费缴交种类和标准；研究和开征生态环境补偿的有关税费，根据矿产资源开发利用过程中所造成的生态破坏程度，征收一定的矿产资源生态补偿性税费；建立和实行税收差异或优惠的政策。通过法律文件将这些措施加以明确，对现有收费进行清理，保证各项收费之间关系明晰。 
    4、综合运用多种经济手段。在征收自然资源开发的资源税费和生态环境税费的同时，应注意运用其他经济手段，特别是为生态保护创造市场，如实行资源开发权拍卖和交易，对一些缺乏税费征收标准或难以专门制定标准的开发项目，可在对资源进行价值评估的基础上，对开发权进行招标拍卖，将拍卖所得资金作为生态环境的恢复费用。国家在财政、税收、信贷、投资政策、产业和技术政策等方面也应对矿区生态环境建设项目实行优惠政策，对生态保护事业予以扶持，建立完善合理的生态经济政策。 
    （三）通过国家行政法律手段对矿产资源进行生态补偿 
    1、在已有法律条款基础上，紧密结合矿区环境的特点，建立符合我国国情的生态补偿法律法规体系和技术标准体系，这一体系应覆盖矿区发展的全过程。对新建矿山严格执行环境影响评价制度，保障矿业开发与生态保护的协调发展；对已建矿山，加强监管全面实现生态环境达标，并制定综合的、科学的闭坑计划，提高生态环境恢复水平；对已关闭的矿山，加强对生态环境变化和影响的动态监测；对历史遗留的矿山生态环境问题，区别不同行业、不同地区、不同企业，实行不同的国家和地方财政扶持政策，共同推进矿山环境的恢复和治理。国家有关部门应通过举行论证会、听证会或其他形式，征求有关专家和公众的意见，尽快研究、制定矿产开采对生态补偿新办法，逐步建立矿山环境恢复的保障机制，加速改善矿山生态环境，做到在保护中开发、在开发中保护，实现经济、社会、环境的协调发展。 
    2、进行生态执法体制的改革，努力消除现阶段条块分割与部门职能交叉，实行垂直管理，以减少地方保护主义对生态执法的压力，彻底解决执法力度不够、监控力度偏软的问题。因为假如管制生态部门的权力以及生态部门自身的权力过度集中在地方政府手里，那么生态保护要求的门槛就成了一些急功近利的地方政府手中的一个筹码。在缺少监督与相关政策支持的情况下，地方生态执法部门难免“坐收污利”。 
    3、以法律的手段明确和规范矿产资源生态环境补偿机制。长期以来，中国的生态环境建设形成“少数人负担，多数人受益”，“上游地区负担，下游地区受益”，“贫困地区负担，富裕地区受益”的不合理局面，这是生态环境补偿机制不健全的集中体现。必须根据实际情况和国外先进经验，综合考虑生态环境建设，正确评价生态环境建设项目，建立反哺的生态环境补偿费管理体系，规范生态环境补偿费的征收、使用行为，科学地制定收费标准，建立健全生态环境补偿机制。同时进一步加强生态保护执法力度，并进行必要的行政干预和强制，切实为自然资源的合理利用、生态环境的有效保护提供可靠保证。